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Roberto Moro
6 febbraio 2012 – Corte dei Conti, Sezioni Riunite
Il fenomeno della corruzione in Italia
Relazione del Procuratore generale
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Va evidenziata la mancata ratifica della Convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione datata 1999, già da tempo sottoscritta dall’Italia e la giacenza presso la Camera dei Deputati del ddl n. 2156/10 recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Quale aderente dal 2007 Gruppo di Stati contro la corruzione, l’Italia è stata sottoposta a valutazione da parte del Gruppo nel 2009 il cui rapporto finale rileva che, malgrado la determinata volontà della magistratura inquirente e giudicante di combatterla, la corruzione è percepita in Italia come fenomeno consueto e diffuso, che interessa numerosi settori di attività: l’urbanistica, lo smaltimento rifiuti, gli appalti pubblici, la sanità e la pubblica amministrazione. Il rapporto rivolge all’Italia ventidue raccomandazioni - - suddivise tra il settore della repressione e quello della prevenzione della corruzione, ritenendo che la lotta alla corruzione deve diventare una questione di cultura e non solo di rispetto delle leggi. In particolare si raccomanda il riordino della normativa sulla corruzione anche attraverso un testo unico rilevando pure una qualche facilità con la quale in Italia i reati di corruzione cadono in prescrizione ed anche perplessità sulle ragioni del cd Lodo Alfano.
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Danni alla P.A. conseguenti ad illeciti penali
Il fenomeno della corruzione

 

Corruzione e mal amministrazione - Una problema di “cultura” nazionale - Tolleranza zero: 22 raccomandazioni inascoltate - L’entità del danno: 60 miliardi ogni anno - Trasparenza, vigilanza, controlli …

 

Corruzione e malamministrazione

[….] La crisi economica internazionale ha imposto la ricerca da parte di tutti i Governi di un difficile equilibrio tra il necessario rafforzamento degli interventi per il contenimento dei pubblici disavanzi e l’urgenza di contrastare la recessione e di sostenere i redditi. In questo contesto la lotta alla corruzione, specie se questa viene intesa nel senso più ampio di malamministrazione, svolge un ruolo determinante in quanto consente di liberare energie compresse, che possono aiutare lo sviluppo dei mercati e favorire l’emersione di attività economiche che giovano al sistema generale della fiscalità. Com’ebbe a dire nel dicembre del 2010 il Segretario Generale dell’ONU in occasione della Giornata internazionale contro la corruzione, essa “è una minaccia allo sviluppo, alla democrazia e alla stabilità; distorce i mercati, frena la crescita economica, scoraggia gli investimenti esteri, erode il servizio pubblico e la fiducia nei funzionari pubblici”. E rivolgendosi ai decisori di tutto il mondo, chiedeva di denunciare la corruzione sostenendo le loro parole con azioni volte ad interromperla con politiche attuative della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’Assemblea Generale con la risoluzione n.58/4 31 ottobre 2003 (ratificata dall’Italia con legge 3 agosto 2009, n.116), attivando i necessari controlli per rafforzare l’integrità e la trasparenza dell’azione pubblica.

 

Una problema di “cultura” nazionale

Purtroppo va ancora evidenziata la mancata ratifica della Convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione datata 1999, già da tempo sottoscritta dall’Italia e la giacenza presso la Camera dei Deputati del ddl n. 2156/10 recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione già approvato con modificazioni dal Senato il 15 giugno 2011. Quale aderente dal 2007 al GRECO (Gruppo di Stati contro la corruzione) l’Italia è stata sottoposta a valutazione da parte del Gruppo nel 2009 il cui rapporto finale rileva che, malgrado la determinata volontà della magistratura inquirente e giudicante di combatterla, la corruzione è percepita in Italia come fenomeno consueto e diffuso, che interessa numerosi settori di attività: l’urbanistica, lo smaltimento rifiuti, gli appalti pubblici, la sanità e la pubblica amministrazione. Il rapporto rivolge all’Italia ventidue raccomandazioni suddivise tra il settore della repressione e quello della prevenzione della corruzione, ritenendo che la lotta alla corruzione deve diventare una questione di cultura e non solo di rispetto delle leggi. In particolare si raccomanda il riordino della normativa sulla corruzione anche attraverso un testo unico rilevando pure una qualche facilità con la quale in Italia i reati di corruzione cadono in prescrizione ed anche perplessità sulle ragioni del cd Lodo Alfano.

 

Tolleranza zero: 22 raccomandazioni inascoltate

Nel rapporto di conformità dell’Italia con le 22 raccomandazioni, adottato dal GRECO il 27 maggio 2011, viene rilevato il basso livello di interventi sulle questioni in precedenza raccomandate e rimarcato il fatto che l’Italia non ha ancora aderito ad alcuno degli strumenti consigliati dal Consiglio d’Europa in materia di lotta contro la corruzione (vale a dire la Convenzione penale sulla corruzione e il suo protocollo addizionale, come pure la Convenzione civile sulla corruzione).
Il GRECO lamenta poi che finora certe questioni abbiano ricevuto un’attenzione insufficiente o nulla, come l’adozione di un codice di condotta per i membri del governo, la previsione dei conflitti d’interessi, la protezione degli informatori e il rafforzamento delle disposizioni di lotta contro la corruzione nel settore privato. Il rapporto conclude con un forte messaggio per una tolleranza zero riguardo le impunità in materia di corruzione impiegando misure concrete e risolute.
La crisi economica rende le misure anticorruzione UE ancora più urgenti, considerati i danni che la corruzione arreca alla società europea in termini economici, sociali e politici diminuendo i livelli di investimento, ostacolando il corretto funzionamento del mercato interno e intaccando le finanze pubbliche.

 

L’entità del danno: 60 miliardi ogni anno
Tanto premesso, la Commissione dell’UE, in una relazione presentata al Parlamento europeo il 6 giugno 2011 stima che la corruzione costi all’economia dell’UE 120 miliardi di euro l’anno, ovvero l’1% del PIL dell’UE e poco meno del bilancio annuale dell’Unione europea ed istituisce “la Relazione anticorruzione dell’UE” avente lo scopo di monitorare e valutare gli interventi messi in atto dagli Stati membri nella lotta alla corruzione e per promuovere un maggior impegno politico. Ma le convenzioni europee finora non sono state ratificate dall’Italia e non si è mai intervenuti sui punti nevralgici del sistema, così come testualmente prescrivono le norme internazionali: la trasparenza della contabilità, la trasparenza dei flussi finanziari, il contrasto ai gruppi malavitosi, la prescrizione. Il risultato è che ogni anno lo Stato perde tra costi della corruzione ed evasione fiscale (spesso collegata alla prima) un’ingente quantità di denaro.
Se l’entità monetizzata della corruzione annuale in Italia è stata correttamente stimata in 60 miliardi di euro dal SAeT del Dipartimento della Funzione Pubblica (cfr. relazione 2008 Trasparency; relazione al Parlamento n. XXVII n. 6 in data 2 marzo 2009 del Ministro per la Pubblica Amministrazione), rispetto a quanto rilevato dalla Commissione EU l’Italia deterrebbe il 50% dell’intero giro economico della corruzione in Europa!
Il che appare invero esagerato per l’Italia, considerando che il restante 50% si spalmerebbe senza grandi problemi negli altri 26 Paesi dell’Unione Europea.
Purtuttavia il nostro Paese nella classifica degli Stati percepiti più corrotti nel mondo stilata da Transparency International per il 2011 assume il non commendevole posto di 69° su 182 paesi presi in esame e nell’UE è posizionata avanti alla Grecia, Romania e Bulgaria. Secondo il rapporto dell’Economic Index Forum per il 2011, la corruzione e la criminalità organizzata costituiscono i maggiori freni per chi vuole investire nel Paese ed in particolare per la crescita economica del Sud. La corruzione mina la fiducia degli investitori stranieri nel mercato italiano e minaccia la libertà d’impresa con mezzi inaccettabili per uno Stato di diritto.
L’elevato tasso di complicazioni amministrative del sistema italiano non solo ostacola la libertà d’impresa, ma alimenta esso stesso la corruzione, utilizzata dalle imprese e dai cittadini come strumento di semplificazione o aggiramento dei vincoli burocratici.

 

Trasparenza, vigilanza, controlli ...

Compito primario per i governi del presente e del futuro è dunque quello di combattere la corruzione con strumenti e risorse adeguate e quello di avviare una puntuale attività di semplificazione delle procedure amministrative che limitano la capacità produttiva del Paese.
Il Presidente della Corte dei conti nel corso di recenti audizioni parlamentari e in occasione di dichiarazioni rilasciate alla stampa ha rappresentato l’impari lotta che la magistratura contabile ha ingaggiato contro la corruzione, verso la quale non si avverte un reale, profondo, sostanziale rivolgimento morale che porti all’emersione di innumerevoli casi perseguibili dalla Procura contabile. Ha sostenuto la necessità di una rivisitazione delle norme sulla concussione e sulla corruzione avendo a parametri gli articoli 97 e 41 della Costituzione, nonché delle norme che riguardano la prescrizione di tali reati prevedendo meno angusti termini , reintroducendo norme sul falso in bilancio. Quanto alle modifiche da apportare al DDL anticorruzione il Presidente Giampaolino si è così espresso: “occorre una rigenerazione fondata sul merito e sulla professionalità delle pubbliche amministrazioni. Serve un’effettiva, indefettibile concorrenza nel mercato. Ci vogliono una generale trasparenza, una seria vigilanza ed efficaci controlli”anche nei confronti delle imprese private “dal momento che devono essere chiamate, con le loro responsabilità, ad ovviare ai grandi fenomeni corruttivi”.
In tal senso sembra orientato in modo determinato l’attuale governo italiano, secondo il quale combattere la crisi economica e la corruzione sono due fatti tutt’altro che separati.
Dal Ministro della Funzione pubblica è stata istituita una commissione anticorruzione avente il compito di elaborare non oltre il gennaio 2012 misure per rendere più incisivo il ddl anticorruzione n.2156/10 all’esame della Camera dei Deputati. Il Governo si è impegnato ad irrobustire la mappatura dei possibili rischi di corruzione e a rendere le procedure degli appalti trasparenti in ogni passaggio fissando tempi rigidi alla loro esecuzione. Il tutto accompagnato dalla rotazione degli incarichi dirigenziali, da controlli sui ritardi e da un rigido regime delle incompatibilità valido anche per le aziende e le società a partecipazione pubblica. Viene prevista una nuova formulazione dei reati contro la P.A. con particolare riferimento al falso in bilancio e alla loro prescrittibilità. Il Ministro Guardasigilli dal canto suo ha proposto di introdurre una norma penale sulla corruzione tra privati all’interno dell’impresa.
Per la magistratura contabile quella contro la corruzione, latamente intesa, rappresenta davvero un’impari battaglia: basti pensare che a fronte del costo plurimiliardario del fenomeno come stimato dagli organismi sopra citati, la Corte dei conti nel 2011 è riuscita ad infliggere condanne in primo grado per soli 75.254.141,70 euro (danno patrimoniale pari ad euro 73.619.459,63 + 1.634.682,07 euro per danno all’immagine) , mentre in sede d’appello sono state definitivamente confermate condanne per l’importo di euro 15.050.803,58 (danno patrimoniale pari ad euro 13.189.771,21+1.862.032,37 euro per danno all’immagine) relative a giudizi trattati negli anni precedenti.
Le citazioni emesse dalle Procure Regionali in materia di danni da reato nel periodo 1° gennaio/30 novembre 2011 sono state 243 per un importo di euro 249.072.699,58 di cui euro 246,348.380,28 per danno patrimoniale ed euro 2.628.919,30 per danno all’immagine. Tali dati sono di poco superiori a quelli dell’anno 2010, malgrado le limitazioni dalle Procure per effetto del D.L. n. 78/2009.
Nel quadro delle disposizioni legislative derivanti dall’art. 6 della L. n. 97 del 27 marzo 2001, disciplinanti la trasmissione al Procuratore Generale della Corte dei conti delle sentenze di condanna, ancorché non irrevocabili, per i delitti di cui al capo 1 del titolo II del libro secondo del codice penale. sono pervenute nel corso del 2011 solamente 39 sentenze emesse rispettivamente dalle Corti d’appello di Milano (1), Brescia (1), Firenze (6) e dai tribunali di Torino (8), Alessandria (3), Taranto (9), Benevento (5), Foggia (3), Pesaro (1), Pescara (1), Sulmona (1), che all’attualità hanno dato inizio ad 8 nuove istruttorie contabili.
Malgrado la sollecitazione effettuata con nota del 2011 dal Procuratore Generale a tutti i Presidenti delle Corti di appello italiane affinché si desse adempimento alla citata norma per la brevità dei tempi accordati per l’inizio eventuale dell’azione contabile, le sentenze trasmesse inspiegabilmente sono risultate inferiori per numero rispetto all’anno precedente (n. 91).
In allegato alla presente memoria viene fornito il quadro complessivo dell’attività di contrasto contro i reati contro la P.A. svolta nel 2011 (gennaio/novembre) suddiviso in due prospetti nei quali sono rappresentati, Regione per Regione, sia il numero dei reati disvelati che il numero delle persone denunciate all’Autorità Giudiziaria da ciascuna forza di polizia.
Complessivamente dall’Arma dei Carabinieri, dal Corpo della Guardia di Finanza e dal Corpo Forestale dello Stato sono stati denunciati 184 casi di corruzione, 133 di concussione e 1.160 di abuso d’ufficio indicativi di una leggera flessione rispetto al 2010.
Disomogeneo risulta ancora il dato complessivo, comprendente anche le denuncie attivate dalla Polizia di Stato, fornito per lo stesso periodo dal SDI (Sistema d’indagine delle Forze di Polizia): 91 casi di corruzione, 103 di concussione e 951 di abuso d’ufficio.
Quanto al numero delle persone denunciate all’Autorità Giudiziaria ordinaria le prime tre forze di polizia ne hanno denunciate 3.509 (3.465 nel2010), mentre il SDI ne indica 4.064 (4.238 nel 2010) denunciate complessivamente da tutte le forze di polizia. I numeri indicano una leggera flessione dei dati comparati delle due annualità, ma ciò non autorizza alcun ottimismo di fronte ad un fenomeno di illegalità diffusa in cui corrotti e concussi sono spesso legati dal silenzio con i loro corruttori e concussori. […] (pagg. 97- 105)

 

(V.P.G. Alfredo Lener)

 

Indice della Relazione
I Giurisprudenza in materia di responsabilità amministrativo-contabile – II. Tipologie del danno fiscale – III. Esecuzione delle sentenze di condanna – IV: Giudizi pensionistici

 

Corte dei Conti – Sezioni riunite
Cerimonia inaugurale dell’anno giudiziario 2012
Relazione scritta del Procuratore generale
Lodovico Principato

 

Testo integrale della Relazione allegato in PDF

 

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